【PM】市区分权体制下的佛山近期建设规划实践
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作者佛山市城市规划勘测设计研究院院长朱墨，佛山市城市规划勘测设计研究院规划二所所长何继红在《规划师》2017年第1期撰文，近期建设规划作为实施性规划，在符合《城乡规划法》等法律法规要求的基础上还必须符合本地城市发展特征和管理体制。面对佛山工业城市转型发展的复杂性和高度分权管理体制的特殊性，《佛山市近期建设规划(2011—2015)》探索了“近期规划(5)到行动计划(3+2)到年度实施方案(5x1)”滚动实施的模式，有效地将佛山近期规划转化为指导城市建设的实施性规划，可为国内同类城市的近期建设规划编制提供有益借鉴。
[ 关键词]市区分权；近期建设规划；实施性规划
[ 文章编号]1006-0022(2017)01-0045-05
[ 中图分类号]TU984.11+1
[ 文献标识码]B
[ 引言格式 ]朱墨，何继红．市区分权体制下的佛山近期建设规划实践 [J]．规划师，2017(1)：45-49.
一 规划背景
（一）政策背景
《城乡规划法》确定了近期建设规划在法定城乡规划体系中的地位和作用。《关于加强“十二五”近期建设规划制定工作的通知》(建规[2011]31号)明确了“十二五”近期建设规划编制的方向、重点内容和思路要求。广东省《关于落、做好“十二五”近期建设规划的通知》(粤建规[2011]46号)提出按照建设文明宜居、可持续发展、承载力强的“理想城市”的要求，将做好“十二五”近期建设规划的制定和实施工作，作为推动“发展转型升级、建设幸福广东”的重要手段。近期建设规划是落实“十二五”国民经济和社会发展规划的空间支持与重要保障，是实施城市总体规划的重要步骤，是对城市近期发展建设进行控制和指导的法定依据。
（二）现实背景
由于佛山工业城市转型发展的复杂性与高度分权管理体制的特殊性，本次规划编制具有很大的挑战性。在城市建设发展方面，佛山作为制造业名城，传统经济要素的驱动力已经明显减弱，与此同时土地资源紧缺、环境恶化、产能过剩和设施低效等问题愈加严峻，面临产业和城市转型的双重压力，处于转型升级的关键期。在管理体制方面，佛山不同于深圳、上海等市权相对集中的城市，属于珠三角典型的“强区弱市”，2002年撤市设区后，佛山五区的发展水平、基础设施建设完善度、居民生活条件和环境质量等差距较大，且五区长期采取相对独立的发展路径和思维定势，各自建设，市级统筹力度不足、“话语权”偏弱。因此，如何以近期建设规划为抓手，在激发各区发展活力的同时加强对市域战略性资源的统筹力度，发挥近期建设规划对“适应新常态，引领新常态”的支撑作用，强化对城市发展建设的控制和引导，增强对重大公共民生项目的管控是本次规划面临的现实背景。
（三）编制情况
2011年佛山市国土资源和城乡规划局(以下简称“市规划局”)代表佛山市人民政府委托佛山市城市规划勘测设计研究院开展了《佛山市近期建设规划(2011—2015)》(以下简称《近期规划》)的编制工作，规划范围为佛山市域，规划期限为2011～2015年。《近期规划》结合佛山行政体制、经济发展和城市建设的实际特点，明确了佛山近期建设目标和建设规模，并制定了城市升级三年行动计划和建设项目库。《近期规划》实施3年后，以动态矫正和滚动实施为基本原则，市规划局再次委托佛山市城市规划勘测设计研究院开展了《近期规划》中期评估项目——《城市升级三年行动计划评估暨下两年延伸行动计划部署》(以下简称“中期评估”)，通过对《近期规划》进行中期评估，及时矫正规划目标，有效制定下两年的行动计划和建设项目库。《近期规划》与中期评估确定了从“近期规划(5)到行动计划(3+2)到年度实施方案(5x1)”的框架体系，真正将佛山近期规划转化为指导城市建设的实施性规划。
二 规划构思
（一） 明确《近期规划》的目标、方向和空间布局
在研究思路上，明确了以问题
和目标为规划的双重导向
一方面，《近期规划》全面检讨“十一五”规划的实施情况，立足现状，解决当前城市发展面临的突出问题。重点包括用地快速扩张与土地资源紧缺的问题；生态环境恶化与保护的问题；组团用地蔓延与城市格局的问题；配套和基础设施不足且低效的问题。另一方面，《近期规划》以总体规划确定的基本原则和目标为依据，以建设“理想城市”为导向，推动城市建设从外延扩展向内涵增长转变，确定近期城市建设的目标和要求。
2
在工作方法上，搭建了“三规
合一”的工作平台
《近期规划》强化了城市总体规划、“十二五”规划和土地利用规划对本次规划的指导作用，构筑了“三规”协同的平台，作为规划、国土和发改三大部门在近期城市规划实施中的衔接点。《近期规划》以城市总体规划为发展目标，全面落实“十二五”规划总体要求和部署，充分发挥土地利用规划调控的强制性手段，加强对城市建设、土地储备、基础设施和环境建设等计划的统筹，确保近期重点地区和重大项目的实施。
3
在规划重点上，紧紧围绕“公共
民生”这一核心内容
近期规划始终以“公共民生”为导向，以保障公共利益和民生项目的重大基础设施、公益性公共设施，保障中、低收入居民住房建设及生态环境保护为重点内容。根据现状问题分析，确定了“调结构、优空间、强基础、美环境、惠民生”等规划目标，明确近期建设的时序、方向和空间布局。
（二）在行动计划中制定年度实施机制和搭建规划实施平台
在实施机制上，行动计划是落实和分解《近期规划》的有效工具与手段
在实施过程中，《近期规划》转化为《城市升级三年行动计划(2012—2014)》和《城市升级两年延伸行动计划 (2015—2016)》等纲领性文件，并分解到各年度实施计划，行动计划和年度实施计划等成为分解《近期规划》的有效工具与手段，实现了持续五年的动态实施规划。
2
在实施路径上，行动计划以评估定方向、以升级为核心、以项目为抓手
行动计划的制定紧紧围绕近期建设的目标和要求，把握城市升级的核心理念，通过动态评估机制摸清发展基础，及时矫正发展方向和思路。行动计划的实施强调以建设项目为抓手，建设项目按照规划、用地、资金、时间进度和责任单位(责任人)五落实的要求推进实施，通过对各项建设项目的统筹和调控，促进近期建设规划的重点地区重大项目的及时有效实施，有序引导和调控城市开发建设行为 ( 图 1)。
三 规划的主要内容
（一）《近期规划》主要内容
《近期规划》主要包括明确近期建设目标框架、制定城市升级行动计划和落实规划实施保障机制三部分内容。
明确近期建设目标框架
在经历了“十一五”期间经济跨越式发展后，佛山面临产业转型的重任，以及土地资源紧缺、城市建设无序和生态环境恶化等四大突出问题。在对发展现状进行分析和对上版规划进行全面评估的基础上(图2)，《近期规划》提出以全面提升城市发展质量为核心，以努力把佛山建设成为具备经济持续发展、景色优美怡人、交通安全便捷、生活舒适方便、文化气息浓厚、社会和谐稳定、公共服务健全及人文关怀备至八大要素的“理想城市”为近期建设目标。同时，强化对近期人口与用地规模的预测，在空间利用模式上从增量扩张向存量挖潜转变，确定了“减量”规划的思路。依据总体规划确定的组团城市格局，形成了“1+2+5+N”的城市空间格局(图3)，并以强中心、组团协作和城乡统筹为近期建设组团城市的空间策略。根据近期建设规划目标，佛山正式启动城市升级活动，开始探索以制造业为主的工业城市转型升级的道路，旨在为新产业的提升和集聚提供空间，为吸引高端人才营造新城市生态环境，践行“产—城—人”融合的发展新路径。
2
制定城市升级行动计划
按照近期建设目标和发展框架，规划制定了综合交通提升、基础设施保障、公共服务设施完善、住房发展与人居环境改善、历史文化资源保护、生态环境保育、深化区域合作、产业格局集聚、土地集约利用及城市安全保障十大行动纲领。同时，近期为了强调整合有限资源，保障关键领域升级，佛山进一步制定了城市升级三年行动计划，确定了组团中心提升、交通基础设施建设、绿化和景观提升、城乡环境整治四大工程，以及316个城市升级项目(图4，图5)。
3
落实规划实施保障机制
在规划实施机制上通过制度保障、考评机制及公众监督等建立规划实施保障机制。其中，城市升级三年行动计划以市政府2012年1号文的形式予以发布，在市区进一步统一了思想、提高了认识。佛山市配合升级行动成立了城市升级行动计划领导小组，佛山市市长担任组长，各区区长和11个市级部门主要领导为小组成员，针对四大工程确定四个专责小组。结合项目的特点、攻克难点，制定了各个年度考核指标和考评办法，同时积极引导公众参与和监督，从而在配套机制上有效推进《近期规划》的实施。
（二）中期评估主要内容
中期评估主要包括中期评估进行规划矫正和延伸城市升级两年计划两部分内容。
中期评估进行规划矫正
在《近期规划》实施３年后，面临新常态新的发展背景和佛山市仍处于转型升级关键期的特殊时刻，通过中期规划评估和检讨，把握城市发展动态，及时对行动计划进行校正，保障规划的科学性。中期评估从规划分析、指标评估和民意调查等多个角度进行了全面的分析评价，总结了四大不足和提出了未来的工作方向：一是从升级到系统升值，科学布局，提升城市竞争力；二是从硬件到软硬件并重，关注城市发展内涵；三是从城镇到城乡统筹，向乡村社区延伸拓展升级广度；四是从注重“大项目”到“大小项目”兼顾，以民生工程打造幸福城市。
2
延伸城市升级两年计划
根据中期评估的情况，确定了未来城市升级两年延伸行动计划。通过六大升级行动推动城市升值—提出18项行动计划把握升值核心，确定128个升级项目保障升值实施。
四 规划创新和特点
（一） 采取了“近期规划(5)到行动计划(3+2)到年度实施方案(5x1)”滚动实施的模式
近期建设规划以总体规划为导向，明确了近5年的规划目标，促进城市近期发展与远期目标的对接，引导近期城市建设实现总体规划蓝图。近期规划按阶段分解为城市升级三年行动计划和城市升级两年延伸行动计划，将5年目标分解为3年和2年的行动纲领进行实施。再将行动计划进一步分解到各年度实施方案中，3年和2年的行动纲领通过各年度实施计划落实到项目上。通过构建“近期规划(5)到行动计划(3+2)到年度实施计划(5x1)”的近期规划实施序列，形成了规划滚动实施机制，有力地发挥了规划在城市建设中的统筹和主导作用，充分发挥政府和公共投资对城市发展的引导及调控作用，强化了佛山市级政府在城市建设中的统筹作用，搭建了“市级统筹、市区联动、协同共进、成果共享”的实施路径。
（二）建立了“全面检讨—中期评估—年度矫正”的动态调整机制
《近期规划》的制定是在对上一版规划和城市建设现状进行全面检讨的基础上开展的，其以城市升级行动计划的形式落实3年目标和方向。《近期规划》实施3年后，开展中期评估工作，通过对前三年的实施情况的评估，明确后两年的方向和行动计划。行动计划以年度实施方案的形式落实每年的目标和项目。每年度实施方案会在9～10月份对项目完成情况进行年度总结和分析，并对下一年度的实施方案进行适度矫正。通过“一年一矫正、中间一评估、五年一检讨”的评估制度，促进了近期建设规划的动态矫正，确保近期建设规划确定的目标、行动能够得到落实。
（三）搭建了“多元主体共建、社会公众参与、信息平台管理”的规划实施平台
创建了多元主体共同制定、共同实施、共同监督的共建新机制
充分调动市区镇、各部门和社会公众等不同主体的积极性，采取新的共建方式。
(1)共同制定规划。《近期规划》在制定过程中采取了“市区上下协同、部门横向联动”的编制方式：在《近期规划》编制之初，由市政府召开区、镇及各部门的专题动员会；在编制过程中与五区及35个市直部门开展了近30场座谈会，规划成果以书面的形式征求各区、部门意见3次，在项目的落实上既体现了市级统筹的要求，又充分考虑了各区操作的可行性。
(2)共同实施规划。在规划实施过程中，佛山成立了行动计划领导小组和办公室，下设组团提升、交通设施、绿化景观和环境整治4个专责小组，由市、区及相关部门共同组成，有力地保障了规划的实施。同时，每个实施项目均明确市、区及不同部门作为责任主体，共同推进项目建设。
(3)共同监督规划。规划实施过程中针对不同的项目，市、区及各部门制定了具有针对性的考评办法。通过项目月报、、三年中期考核的形式，以查促建，有效推进项目建设进度，提升项目建设质量水平，有效促进了各区升级工作经验的交流。
2
建立了社会力量参与规划编制、规划评估、实施监督全过程的社会公众参与新模式
(1)参与规划编制。在《近期规划》编制过程中采取多种方法广泛征求各方面意见，通过专家研讨会、评审会等征求专家意见，同时方案进行了为期一个月的方案公示，充分征求社会各界的意见。
(2)参与规划评估。2014年在对《近期规划》的中期评估过程中，开展了大型“城市升级、全民参与”的公众评估和意愿征集活动。通过镇街调查、街头现场活动、家校联动和网络调查等多种形式，发放问卷6520余份，充分了解各个层次公众对于城市建设的现状意见和未来的发展诉求。
(3)参与实施监督。在规划实施过程中，每周定期以专题通报、“城市议事厅”、“民生直通车”节目、专题城市论坛、影像比赛、设置宣传展区、建立网站交流平台等多种形式的宣传渠道，强化对社会的宣传和提高公众的参与度。2012年至今，佛山市共开展了29期每周专题通报、2次城市专题论坛、15期“见证蝶变—佛山市城市升级行动计划影像比赛”采风活动、5场佛山城市升级徒步活动等，并与不同媒体沟通20余次，在社会中引起了极大的反响并获得公众的好评，建立了让社会公众充分参与城市升级工作的沟通平台和公众参与机制。
3
搭建了信息管理和信息共享的新平台，为市区上下协同、部门横向联动、社会公众参与提供了信息共享开发的平台
(1)对内信息管理系统。在内部建立了城市升级项目管理系统，主要包括项目申报、计划调整及监督考核的内容。城市升级项目管理系统通过项目的数字化管理，共同搭建了动态的、全方位的跟踪城市建设情况的数据库。
(2)对外信息交流平台。对外部建立了佛山市城市升级计划专题信息交流平台，通过技术化的手段，搭建政府、市民和各主管部门之间的信息交流平台，加强城市升级的公众宣传和参与力度，营造了更为广泛的计划实施监督氛围(图6)。
文章全文详见《规划师》杂志2017年1期
《市区分权体制下的佛山近期建设规划实践》
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